Plan general de ordenamiento territorial y urbanismo
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Plan General de Ordenamiento Territorial y Urbanismo. Es un instrumento que integra y reformula en uno solo el Esquema de Desarrollo de la Ciudad, el Plan Director de la Ciudad, y el Plan Director de Municipio. Es concebido con un objetivo fundamentalmente ¨ estructural ¨ que se apoya en las soluciones de destino y uso del suelo, y en la adecuada localización de las actividades de producción y servicios. Aborda, en la medida necesaria, los problemas morfológicos propios del urbanismo y del tratamiento del paisaje que pueden ser solucionados como parte de este instrumento integrador.
Sumario
Generalidades
La crisis de los paradigmas económicos, sociales y políticos como respuesta a la dramática situación generada por la desaparición del campo socialista del este europeo - y de la Unión Soviética en particular - demandaron un cambio de enfoque de la planificación física en Cuba. El contexto de gestión había cambiado de una sociedad excesivamente centralizada y muy homogénea a otra menos centralizada y más homogénea: la sociedad demandaba otro modelo de planeamiento físico. La municipalización del planeamiento físico emergió como un objetivo estratégico del cambio organizacional, asociado al fortalecimiento de la participación institucional y ciudadana en el planeamiento, la gestión y el control. Había que rescatar y renovar la esencia físico-espacial del ordenamiento territorial y el urbanismo: el manejo de las estructuras territoriales y urbanas, los vínculos con la arquitectura, las morfologías urbanas, el paisaje y la imagen, el dominio del uso del suelo y las edificaciones. Además era necesario profundizar en la dimensión cultural y las funciones públicas, así como en sus capacidades de anticiparse a los problemas y de influir en los acontecimientos y las decisiones con un papel activo, en resumen, replantear su lugar en la sociedad. La crisis resulto ser un catalizador en este proceso y un nuevo instrumento surge como respuesta a estos cambios organizacionales y demandas de la ciudad: el plan general de ordenamiento territorial y urbanismo del municipio. De esta manera se ha intentado superar viejas contradicciones formulando un instrumento de planeamiento que integra al mismo nivel, el tratamiento de los ámbitos urbano y rural, y articula de manera simultánea las escalas territorial y urbana, sin que ninguno de estos aspectos - ámbito y escala - pierda su especificidad.
Antecedentes y Concepción
1960/1970
Cuando en 1960 las nuevas leyes revolucionarias crearon las condiciones elementales para una efectiva e impostergable labor de planificación física, el país carecía de los cuadros técnicos calificados y experimentados, de las instituciones jurídicas, de la información básica, del conocimiento de las técnicas de planificación adecuadas, y ni siquiera se había podido desarrollar en el plano teórico, las nociones fundamentales sobre la problemática del territorio y su solución. Durante este proceso surgen en pocas semanas, siempre espoleados por las necesidades crecientes que plantea la transformación radical de las estructuras socioeconómicas de un país, la planificación física. El día 19 de mayo de 1960 se emitió la resolución de un departamento adscrito directamente al subsecretario técnico de Proyectos que se denominaría Departamento de Planificación Física, dentro del propio ministerio , y el cual fue dividido en dos secciones nombradas División de planificación urbana y División de planificación rural. Desde los momentos iniciales, desde 1960 hasta 1970, además de la micro localización de inversiones, se participo en grandes tareas nacionales, como fueron algunas: la reorganización de la agricultura ;la división política-administrativa, el potencial azucarero, el potencial ganadero; la primera red de pueblos; la primeros esquemas urbanos; la segunda división política-administrativa y los primeros proyectos territoriales.
1970/1980
En la década del 70-80 se acometen los pronósticos de desarrollo de las ciudades principales del país y se comienzan los proyectos urbanísticos, llegando a su pleno auge los proyectos territoriales agropecuarios. Se sistematizan la planificación regional y se elaboran los pronósticos de desarrollo de las provincias. Estos últimos permitieron dar respuesta de localización al proceso inversionista y al intenso quehacer constructivo en el periodo 1960-1980, determinando la estructuración que actualmente poseen las ciudades cubanas , sirviendo para las decisiones sobre las redes infraestructurales principales y contribuyendo a asimilar un importante crecimiento poblacional con un nivel de ordenamiento aceptable ; pero se evidencio su incapacidad para asimilar los cambios y aportar las respuestas que estos demandan. Hubo una incorporación del Instituto a la JUCEPLAN y la consiguiente adecuación de la planificación física a los horizontes temporales del sistema de planes económicos del CAME. A finales de esta década (1978) se promulga el Decreto 21, que establece el alcance, niveles de trabajo y aprobación de estos estudios, así como el control de la localización de las inversiones.
1980/1990
Desde los inicios de los años 80 se analizó la necesidad del cambio y se tuvo como resultado la elaboración en 1983 de la metodología de la planificación urbana, en la que aparece el Plan Director como un documento que debe permitir operativizar la dirección, la regulación, y el control del proceso de desarrollo de las ciudades. Además establecía un programa de inversiones para cinco años; lineamientos para los proyectos demandados en el periodo ; las regulaciones para el control del proceso; la micro localización de las obras propuestas y las medidas técnicas , administrativas o jurídicas necesarias para la implementación. El Esquema Metodológico de la Planificación Física abarcaba el Plan Físico Nacional, los Esquemas Ramales, los Pronósticos y Esquemas de Desarrollo Provinciales y los Esquemas de Desarrollo y Planes Directores Urbanos. Es entonces que en este momento de evolución surge el municipio como objeto de planeamiento, para el cual se publica en 1985 la primera Instrucción Metodológico del Plan Director Municipal, que adquiere carácter de metodología en 1987, mostrándose así un proceso de reelaboración teórico-metodológico trascendente , que enfocaba y ”descubría” el municipio. Paralelamente al desarrollo de los Planes Directores se crean las Direcciones de Arquitectura y Urbanismo en 1985, la misión de realizar el control del territorio y la toma de la información territorial necesaria del Sistema de Planificación Física. En 1987 se produce un amplio proceso de reflexión en el Instituto de Planificación Física, alrededor del documento “Lineamientos generales para el desarrollo de la planificación física” donde se enuncia la necesidad del control del uso del suelo y contra las obras ilegales y el proceso de incluir al criterio de las masa como forma indispensable de verificación y enriquecimiento de las propuestas de los planes directores.
1990/2000
En el año 1992, ante el agravamiento de las crisis se crea un grupo de trabajo, en el Instituto, que debía diseñar la estrategia para enfrentarla y definir cual debía ser su papel en la nueva situación y los cambios que era necesario efectuar en un corto plazo (1993-1994). En este proceso se extendió a todas las Direcciones Provinciales de Planificación Física y de forma generalizada se tomó la decisión estratégica de la municipalización del planeamiento y el reforzamiento de las Direcciones de Arquitectura y Urbanismo , como parte de un conjunto de acciones que debían conducir a la transformación gradual de las mismas Direcciones Municipales de Planificación Física. Surge el documento “Planificación urbana y gestión local (Consideraciones metodológicas a partir del caso de estudio de Marianao)” que constituye el resultado mas integral y sistematizado en el proceso de evolución, búsqueda y concreción del nuevo enfoque y de los cambios en los instrumentos tradicionales del planeamiento; además de los documentos”El Planeamiento Municipal” y “Planeamiento y Gestión” que conformaron la base teórica. Conjuntamente se produce la reorganización de las áreas sustantivas del Instituto de Planificación Física de acuerdo con los tres niveles de planeamiento: Departamento de Planeamiento Nacional, Departamento de Planeamiento Provincial, y Departamento de Planeamiento Municipal. En este último se inicia, simultáneamente, la preparación, teórica y práctica, para la dirección del proceso de municipalización o descentralización del planeamiento. Después de un profundo proceso de incubación, fue aprobada por el concejo científico del Instituto de Planificación Física en 1997, “La Guía para la Elaboración del Plan General de Ordenamiento Territorial y Urbanismo del Municipio ”.Obtuvo el premio nacional de la planificación física en 1998 y alcanzó uno de los premios anuales de la academia de ciencias, en la rama de ciencias sociales, correspondiente al año 2000, con el respaldo de numerosos avales de su introducción a la práctica. Constituye este documento como la primera respuesta a estos cambios organizacionales y demandas de la sociedad. La Guía para la Elaboración del Plan General de Ordenamiento Territorial y Urbanismo se corresponde con una necesidad y se fundamenta también en las decisiones estratégicas de municipalizar el planeamiento y de recuperar el urbanismo, en los avances del Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial y el Urbanismo, así como en la definición del “Encargo Estatal” y las “Funciones del Sistema de Planificación Física”.
Objetivos y Alcances Generales
El aporte del Ordenamiento Territorial y el urbanismo se fundamenta en su capacidad para relacionar variables y procesos económicos, sociales y ambientales en el territorio y los asentamientos, y ponerlos en función de sus objetivos físicos-espaciales, entendidos éstos como la creación de ámbitos físico-espaciales, en lo que pueda desarrollarse un modo de vida caracterizado por los valores sociales ,culturales ,éticos, políticos, ambientales, y económicos que caracterizan a nuestra sociedad, y a cuya formulación la misma planificación física contribuye.
Los objetivos del Plan se fundamentan en una correcta comprensión de las relaciones entre los elementos físicos-espaciales, los procesos socioeconómicos y el medio natural. Estos objetivos constituyen sus ejes de identidad, la esencia y misión del Plan.
Objetivos del Plan General
- En relación con el uso del suelo. Adecuar el destino del suelo rural y el uso del suelo en los asentamientos poblacionales a los requerimientos de su mejor aprovechamiento y vocación como recurso finito, así como a la adecuada localización de las actividades económicas y sociales, teniendo en cuenta sus implicaciones ambientales y la mitigación de los efectos de los desastres naturales y tecnológicos.
- En relación con la estructura físico-espacial. Desarrollar la estructura físico-espacial del territorio municipal y de cada asentamiento poblacional , de manera que estos mejoren su integración, funcionamiento y accesibilidad internos, entre los ámbitos urbano y rural , y en el territorio regional circundante , en correspondencia con el desarrollo económico , social y ambiental de la localidad territorialmente equilibrado.
- En relación a la morfología. Proteger y rehabilitar el patrimonio cultural y ambiental existente, así como la calidad de los nuevos desarrollos, de manera que el paisaje rural y urbano, los espacios públicos naturales y edificados, así como las nuevas edificaciones y la arquitectura; integren un conjunto de creciente calidad funcional y visual, y de alta significación e identidad cultural.
Contribución a la sociedad
- Mejorar la calidad de vida de la población en todo el municipio y en cada uno de los asentamientos, tanto desde el punto de vista material como social y cultural.
- Apoyar el desarrollo económico local y fortalecer su integración.
- Utilizar adecuadamente y potenciar los recursos naturales locales.
- Impulsar el desarrollo sostenible.
- Compatibilizar los objetivos del ordenamiento territorial y el urbanismo con los intereses de la defensa.
- Fortalecer la identidad cultural local.
Componentes Básicos
1. Fundamentación de la necesidad y el enfoque del plan.
2. Análisis retrospectivo y de la situación actual.
3. Concepción sobre el modelo de estructuración del territorio y el asentamiento, el uso del suelo y la morfología.
4. Objetivos físico-espaciales.
5. Conjunto de acciones.
6. Regulaciones del ordenamiento territorial y urbano.
7. Catalogo o fichero de espacios y edificaciones.
8. Instrumentos de gestión.
9. Instrumentos de participación constitucional ciudadana, y de comunicación social.
10. Instrumento de control, seguimiento, evaluación e información.
Alcance del Plan
El Plan General asume un tratamiento heterogéneo del territorio municipal y de las áreas de cada asentamiento poblacional desde dos puntos de vista:
1. Diferenciando las decisiones de ordenamiento en relación con su grado de determinación y concreción:
- Formula una estrategia de ordenamiento que incluye tanto su visión a largo plazo, que se apoya en la exploración de estructuras físico-espaciales, como un conjunto de objetivos y acciones concretos programables a medio plazo, que se fundamentan en una imagen-objetivo coherente con sus implicaciones a largo plazo.
- Se trata de eliminar las determinaciones excesivas, no garantizables técnica ni económicamente, y aumentar grado de de definición y factibilidad de aquellos elementos necesarios y exigibles para el desarrollo inmediato.
- En ese sentido es necesario precisar que no se debe confundir estructura urbana con generalidad e imprecisión, ni ordenamiento detallado, con rigidez intemporal.
2. Definiendo con alcance diferente cada tipo de suelo:
- En el suelo urbanizado, el Plan General agota las determinaciones de ordenamiento mediante la regulación detallada del uso de los terrenos y la edificación hasta el nivel característico del Plan Parcial, con la excepción de que para alguna zona en particular existan razones que aconsejen diferir su planeamiento con este alcance.
- En el suelo urbanizable, el Plan General se limita a fijar los elementos fundamentales de la estructura e infraestructura generales de cada zona y sus anexos con el asentamiento del que forman parte, la regulación genérica de sus diferentes usos del suelo globales y niveles de intensidad de estos, con algunas referencias morfológicas básicas, así como los programas para su ejecución.
- En el suelo no urbanizable, el Plan General determina el destino del suelo (agrícola, ganadero, forestal, protegido, minero, turístico, etc., potenciando los valores agrícolas, naturales y paisajísticos, y definiendo la estructura general del territorio a partir del sistema de asentamientos poblacionales, la red vial que conecta estos entre si y con sus zonas de intercambio, así como otros elementos puntuales e infraestructura de alto impacto.
Procedimiento
La elaboración del Plan se articula a través de:
- 3 Fases esenciales:
-Retrospectiva y Situación Actual.
-Avance del Plan
-Plan
- 3 grupos de actividades complementarias:
-Preparación
-Ajuste de instrumentos de gestión, seguimiento, control e información
-Evaluación
- 4 interacciones con el Consejo Administrativo Municipal:
-En la convocatoria y al final de cada fase
-La aprobación de la Asamblea Municipal
-La activa participación institucional y ciudadana desde la preparación hasta la aprobación, y su implementación.
Fuentes
- Guía para la elaboración del plan general de ordenamiento territorial y urbanismo del municipio.
- Revista comunidad 5/95, consejo editorial Instituto de Planificación Física.
