Política fiscal
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Política fiscal. Rama de la política económica que configura el presupuesto del Estado, y sus componentes, el gasto público y los impuestos, como variables de control para asegurar y mantener la estabilidad económica, amortiguando las variaciones de los ciclos económicos, y contribuyendo a mantener una economía creciente, de pleno empleo y con baja inflación. El nacimiento de la teoría macroeconómica keynesiana puso de manifiesto que las medidas de la política fiscal influyen en gran medida en las variaciones a corto plazo de la producción, el empleo y los precios.
Sumario
Historia
La política fiscal es la propuesta por John Maynard Keynes, que propone teorías innovadoras. Por ejemplo:
• dice que la ley de Say ("la oferta genera su propia demanda") no se cumple, ya que puede haber equilibrio económico aunque exista mucho paro.
• cree que el Estado es quien debe intentar resolver el problema del paro (a diferencia de los clásicos y los monetaristas, que creen que se soluciona por sí solo). Para hacerlo, el estado tiene que controlar la demanda agregada a través de esta política fiscal.
• el estado de pleno empleo es algo transitorio, y la economía es fluctuante.
Estas teorías revolucionarias dan comienzo a la macroeconomía como ciencia.
Teorías
Algunos conceptos que intervienen en la teoría de Keynes son:
• Propensión marginal al consumo
• Oferta agregada, con un tramo horizontal (tramo keynesiano)
Encuadramiento
La actividad económica que el Estado desempeña en las sociedades comprende tres funciones básicas: una función de asignación de recursos, una función redistributiva, y una función estabilizadora. Mediante la función de asignación, el Estado suministra bienes que, en determinadas circunstancias, el mercado no proporciona adecuadamente debido a la existencia de los denominados fallos del mercado. Con la función redistributiva, trata de conciliar las diferencias de criterio que se producen entre la distribución de la riqueza que realiza el sistema de mercado y la que la sociedad considera justa. En la tarea de redistribución, intervienen fundamentos éticos, políticos, y económicos. La función estabilizadora, donde se encuadra la política fiscal, trata de conseguir la estabilidad del sistema económico, evitar sus desequilibrios, y provocar los ajustes necesarios en la demanda agregada para superar en cada caso las situaciones de inflación o desempleo.
Objetivos de la política fiscal
Los objetivos que persigue la política fiscal son los siguientes:
• A corto plazo, estabilizar la economía y el ciclo a través del saldo presupuestario.
• En el largo plazo, persigue incrementar la capacidad de crecimiento del país mediante el gasto -I+D, educación, e inversión en infraestructuras, etc- y del ingreso -incentivos al ahorro-.
• Simultáneamente, persigue el objetivo de equidad y redistribución de la renta.
Además, un punto importante es que la política fiscal debe ser clave para garantizar y proteger los servicios sociales básicos y los recursos con los que cuenta el territorio en cuestión. Se trata de una gran responsabilidad, ya que las decisiones tomadas en este ámbito afectan considerablemente a la vida cotidiana, al empleo, los precios…, es decir, la política fiscal constituye la vía más importante para mantener o mejorar el llamado Estado de Bienestar. De hecho, en los presupuestos públicos europeos más de la mitad del gasto suele corresponder a servicios sociales y sólo alrededor del 20 por ciento se destina a servicios generales y económicos.
Es también destacable la responsabilidad que se adquiere a la hora de controlar y redistribuir la riqueza de un estado por medio de los servicios públicos y la gestión tributaria.
Su complementariedad con la política monetaria y su convivencia será clave para la marcha del país y el bienestar de sus ciudadanos. La política fiscal tiene un papel destacado por su efecto estabilizador de las fluctuaciones de la economía, a través de su impacto expansivo o contractivo sobre la demanda agregada vía manejo de los ingresos y gastos públicos (y por tanto, de la cuantía de los déficit o superávit del sector público).
Tipos de política fiscal
Dependiendo de las diferentes decisiones tomadas a la hora de dirigir la política fiscal, puede clasificarse a esta como expansiva, contractiva o neutral. Esta diferenciación tiene mucho que ver en ocasiones con una cuestión ideológica o de pensamiento económico, debido a que atendiendo al perfil ideológico del gobierno del momento se tomará una clase de medidas u otra. No obstante, realmente lo que define la aplicación de una política fiscal expansiva o contractiva es la situación del ciclo económico en que se encuentre.
• Política fiscal expansiva: Se lleva a cabo en situaciones de decrecimiento económico y cuando hay altos niveles de paro, el Gobierno tendrá que aplicar una política fiscal expansiva para aumentar el gasto agregado (Consumo + Inversión + Gasto + Exportaciones – Importaciones), aumentando la renta efectiva y para disminuir la tasa de paro. La política fiscal expansiva puede ser de cinco tipos o vías de aplicación:
- Una reducción de los impuestos, consiguiendo un impacto positivo sobre el consumo.
- Un aumento de los gastos del Gobierno, desplazando al alza el gasto agregado.
- Estímulos a la inversión privada a través de bonificaciones o exenciones fiscales. La finalidad es provocar aumentos en la demanda agregada.
- Incentivos fiscales para estimular la demanda de los no residentes (mayores exportaciones netas)
- Dinero helicóptero
• Política fiscal contractiva: Cuando existe una situación inflacionista provocada por un exceso de demanda agregada. En este caso sería necesaria una aplicación de política fiscal restrictiva, procediendo de forma contraria para reducir el gasto agregado.
- Se aumentarían los impuestos.
- Se reduciría el gasto público.
- Se actuaría para desalentar las inversiones privadas y las exportaciones netas (menores exportaciones netas).
Existe también una tercera vía que se conoce como postura neutral. En este caso la política fiscal se basa en el equilibrio, al equiparar el nivel de gasto público con el de ingresos totales.
Mecanismos
Los dos mecanismos de control sugeridos por los keynesianos (los seguidores de la política fiscal) son:
• Variación del gasto público
• Variación de los impuestos
De los dos, es más importante el control de la inversión pública. Pero si hay que elegir entre hacer que el Estado gaste más o bajar los impuestos, los políticos suelen preferir lo segundo, porque es inmediato, reversible, y les da buena fama.
A continuación se explica cada uno de estos métodos.
Variación del gasto público
El gasto público es la cantidad de dinero que el estado utiliza para el cumplimiento de sus funciones. Suele estar formado por: En primer lugar, los salarios de los funcionarios del estado. En segundo lugar, por inversiones en infraestructuras públicas (construcción de carreteras, puentes, presas, salud, vivienda). En tercer lugar, por inversiones realizadas por empresas y organismos descentralizados, tanto de manera cotidiana como en casos de emergencia, generando en algunos casos ganancias y en otros déficit. Estas derogaciones se expresan en el presupuesto público.
Cuando un gobierno altera las compras de bienes y servicios del Estado, logra desplazar la curva de demanda agregada. Supongamos, por ejemplo, que el Ministerio de Fomento de un país contrata la construcción de una nueva autopista a una empresa constructora por valor de 3000 millones de euros. Esta contratación eleva la demanda de producción de las constructoras implicadas, lo que induce a las empresas del sector a contratar más trabajadores y a aumentar la producción. Como las constructoras forman parte de la economía, el aumento de la demanda de la autopista se traduce en un aumento de la demanda agregada de bienes y servicios del país. La curva de demanda agregada se desplaza hacia la derecha, incrementándose el PIB, en la medida que uno de los componentes de este es el gasto público.
En un primer momento podría pensarse que la curva de demanda agregada se desplaza hacia la derecha exactamente en 3000 millones de euros, que es el dinero gastado en la construcción. Sin embargo, no es así. Se producen dos efectos macroeconómicos que hacen que la magnitud del desplazamiento de la demanda agregada sea diferente de la variación de las compras del Estado. El primero -el efecto multiplicador- sugiere que el desplazamiento de la demanda agregada podría ser superior a 3000 millones de euros que era el gasto realizado. El segundo efecto a tener en cuenta es el efecto expulsión.
Efecto multiplicador
Según el mecanismo keynesiano del multiplicador, un aumento de la inversión eleva la renta de los consumidores, provocando una cadena de aumentos del gasto en cascada pero cada vez menores. Las variaciones de la inversión se multiplican, pues, traduciéndose en aumentos mayores de la producción.
El mecanismo del multiplicador no se aplica sólo a la inversión sino que tiene un carácter mucho más amplio. En realidad, cualquier variación del gasto público también se traduce en una variación mayor de la producción. Esta cuestión, analizada por primera vez por Keynes, llevó a muchos economistas a recomendar la utilización de la política fiscal como instrumento para estabilizar el ciclo económico. Sin embargo muchos economistas sostienen, a su vez, que el multiplicador keynesiano no tiene una aplicación real en el aspecto macroeconómico. Es decir, no es algo que se pueda aplicar masivamente ni rígidamente, puesto que las necesidades, ingresos y también preferencias de los consumidores, son variables y están en continuo cambio.
Efecto expulsión
El segundo efecto influyente para determinar la cuantía del efecto total de la política fiscal de gasto sobre la demanda agregada es el denominado efecto-expulsión, que sugiere que el efecto que tendría el gasto de 3000 millones de euros sobre el PIB, en el ejemplo anteriormente expuesto, podría ser inferior a 3000 millones.
Aunque el efecto multiplicador sugiere que la variación de la demanda provocada por la política fiscal puede ser mayor que la variación de las compras del Estado, existe otro efecto que actúa en sentido contrario. Aunque un aumento de las compras del Estado estimula la demanda de bienes y servicios, también provoca una subida del tipo de interés, la cual tiende a atemperar la demanda de bienes y servicios. La reducción que experimenta la demanda cuando una expansión fiscal eleva el tipo de interés se denomina efecto expulsión.
Para ver por qué se produce este efecto-expulsión, comprobemos una vez más qué ocurre cuando el Estado construye la autopista por valor de 3000 millones de euros. Como ya hemos señalado, este aumento de la demanda eleva las rentas de los trabajadores y de los propietarios de estas empresas (y como consecuencia del efecto multiplicador, también de otras empresas). Al aumentar la renta, los hogares planean comprar más bienes y servicios y, como consecuencia, deciden tener una parte mayor de su riqueza en un activo líquido. Es decir, el aumento de la renta provocado por la expansión fiscal eleva la demanda de dinero, que debemos recordar es una función dependiente, entre otros factores, de la Renta monetaria de los sujetos. Como el banco central no ha alterado la oferta monetaria, la curva de oferta vertical no varía. Cuando el aumento del nivel de renta desplaza la curva de demanda de dinero hacia la derecha, el tipo de interés debe subir con el fin de mantener equilibradas la oferta y la demanda de dinero.
La subida del tipo de interés reduce, a su vez, la cantidad demandada de bienes y servicios. En particular, como será más caro pedir préstamos la demanda de inversión tanto en viviendas y como en las empresas disminuye. En definitivas el aumento de las compras del Estado que eleva la demanda de bienes y servicios, también puede expulsar inversión. Este efecto-expulsión contrarresta en parte la influencia de las compras del Estado en la demanda agregada.
Recapitulando, cuando un Estado incrementa sus compras en 3000 millones de euros, la demanda agregada de bienes y servicios puede aumentar en una cuantía superior o inferior a 3000 millones, dependiendo de que sea mayor el efecto multiplicador o el efecto-expulsión.
Variación de los impuestos
La otra gran herramienta de la política fiscal es el nivel de tributación. Cuando el gobierno de un país baja los impuestos, aumentan los ingresos netos de los hogares. Estos ahorran parte de esta renta adicional, pero también gastan alguna en bienes de consumo. Como la reducción de los impuestos eleva el gasto de consumo, desplaza la curva de demanda agregada hacia la derecha. Asimismo, una subida de los impuestos reduce el gasto de consumo y desplaza la curva de demanda agregada hacia la izquierda. En la magnitud del desplazamiento de la demanda agregada provocado por una modificación de los impuestos también influyen el efecto multiplicador y el efecto-expulsión. Cuando el gobierno baja los impuestos y estimula el gasto de consumo, los ingresos y los beneficios aumentan, lo que estimula todavía más el gasto de consumo. Este es el efecto multiplicador. Al mismo tiempo, un aumento de la renta eleva la demanda de dinero, lo que tiende a elevar los tipos de interés. La subida de los tipos de interés encarece la petición de préstamos, lo cual reduce el gasto de inversión. Este es el efecto-expulsión. Dependiendo de la magnitud del efecto multiplicador y del efecto-expulsión, el desplazamiento de la demanda agregada puede ser mayor o menor que la variación de los impuestos que lo ha provocado.
Política fiscal y empleo
La forma en que la política fiscal afecta al empleo es un tema complejo, por lo que es necesario sopesar cuidadosamente los efectos de incentivo y desincentivo que conlleva la intervención del sector público. Por ejemplo, un sistema de prestaciones por desempleo bien diseñado no solo brinda una importante red de protección a la población, sino que, además, permite a los trabajadores dedicar más tiempo a la búsqueda del empleo más productivo. Sin embargo, puede al mismo tiempo, prolongar la duración del desempleo, lo que tendría efectos secundarios sobre el potencial de producción de la economía, porque los trabajadores que se encuentran en una situación de desempleo de larga duración experimentan una depreciación de su capital humano. Las posibles desventajas de las prestaciones sociales se observan con más claridad en sus efectos sobre la oferta de factor trabajo. Con frecuencia se menciona el pago incondicional o ilimitado de prestaciones por desempleo como uno de los principales factores que desincentivan la búsqueda de empleo. Este tipo de prestaciones puede, asimismo, reducir las presiones para reformar un mercado de trabajo ineficiente con altas tasas de paro porque los desempleados disfrutan de esos beneficios. También los sistemas públicos de pensiones tienen efectos significativos sobre la oferta de trabajadores. La escasa penalización de la jubilación anticipada, o incluso su promoción activa, han reducido dicha oferta. Por otra parte, la perspectiva de jubilación anticipada constituye un desincentivo para que los trabajadores mantengan sus conocimientos profesionales y participen en un proceso de aprendizaje continuo. Además, los incentivos a la jubilación anticipada facilitan la eliminación de mano de obra incluso en circunstancias en que el despido es muy difícil. Como resultado, las empresas que necesiten reducir su plantilla la recortarían en los segmentos de mayor edad, dándose el caso de que estos trabajadores pueden ser precisamente los que más experiencia tengan y no los menos productivos.
Las políticas orientadas al mercado de trabajo, si se diseñan y ponen en práctica adecuadamente, pueden estimular la oferta y la demanda de factor trabajo y, por consiguiente, la tasa de ocupación. Los programas de formación pueden ayudar a mantener y mejorar los conocimientos profesionales, reduciendo los desajustes entre oferta y demanda y el deterioro del capital humano entre los desempleados de larga duración. Otro desafío que se plantea es la reintegración de los grupos difíciles de emplear, como los trabajadores poco cualificados, los parados de larga duración o los trabajadores de más edad.
