Empleado público
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Empleados públicos son quienes desempeñan funciones retribuidas en las Administraciones Públicas al servicio de los intereses generales.
Sumario
Clasificación de los empleados públicos
- Personal funcionario de carrera. Son funcionarias y funcionarios de carrera quienes, en virtud de nombramiento legal, tengan vinculación a una Administración Pública por una relación estatutaria regulada por el Derecho Administrativo para el desempeño de servicios profesionales retribuidos de carácter permanente.
- Personal funcionario interino. Son funcionarias y funcionarios interinos aquellas personas que, por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia, son nombradas como el personal al servicio de las Administraciones Públicas tales para el desempeño de funciones propias del personal funcionario de carrera, cuando se dé alguna de las siguientes circunstancias:
- La existencia de plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura por personal funcionario de carrera.
- La sustitución transitoria de los titulares.
- La ejecución de programas de carácter temporal.
- El exceso o acumulación de tareas por plazo máximo de seis meses, dentro de un período de doce meses.
- Personal laboral fijo. Es personal laboral fijo aquella persona que, en virtud de un contrato de naturaleza laboral, ocupa puestos de trabajo reservados con tal carácter en las relaciones de puestos de trabajo.
- Personal laboral temporal. Es personal laboral temporal la persona contratada, con un contrato de naturaleza laboral, para la realización de tareas de duración determinada, con sujeción a las modalidades vigentes de contratación temporal.
- Personal eventual. Es personal eventual quien, en virtud de nombramiento y con carácter no permanente, desempeña puestos de trabajo que, considerados de confianza o asesoramiento especial están reservados a personal funcionario no laboral, y figuran con tal carácter en las relaciones de puestos de trabajo.
- Personal directivo profesional. Es personal directivo aquél que desarrolla funciones directivas profesionales en las Administraciones Públicas, definidas como tales en las normas específicas de cada Administración. La figura del directivo profesional es una figura novedosa introducida por el EBEP en nuestra legislación.
Naturaleza Jurídica de la relación de empleo o función publica
La naturaleza jurídica de la relación de empleo público, es decir, de la relación entre la organización administrativa (órgano-institución) y el sujeto particular (órgano-individuo) es de carácter contractual. Distintas corrientes doctrinarias se han manifestado sobre la naturaleza jurídica de la relación de empleo público:
- En principio, se sostuvo que se trataba de un acto unilateral del Estado, al cual daba validez o eficacia el consentimiento del administrado, así la situación jurídica del agente y empleado tenía forma legal o reglamentaria.
- Por otro lado se señaló que en origen era un acto jurídico bilateral, importando la voluntad del agente pero sin formalizar un contrato, en tanto que la relación subsecuente se encuadraba en lo estatutario, pudiendo la administración modificarla unilateralmente.
- Para nosotros se trata de una relación contractual, de derecho público, que guarda analogía, en cuanto al objeto, con el contrato de trabajo y con la locación de servicios, y que difiere de ellos, por el régimen jurídico específico en razón de ser el Estado el contratante y en razón de los fines del servicio contratado.
El hecho de que los empleados públicos, en algunos casos, queden comprendidos en normas de carácter legal o reglamentario, no contradice la esencia contractual de la relación de empleo público, en tanto expresa una concurrencia de voluntades (Administración y administrado) de mutuo consentimiento. Los empleados que integran (como órganos-individuos) las estructuras de la Administración Pública (órganos-institución), tienen con ésta una relación contractual stricto sensu. Esa relación es contractual desde su mismo origen, se proyecta como tal a lo largo de la ejecución del contrato y se perfecciona por el acuerdo de voluntades que dan la Administración y el agente o empleado público. El objeto de tal contrato serán las funciones que deberá desempeñar el agente, una vez integrado al órgano administrativo, quien ya en posesión efectiva del cargo, queda sujeto a un conjunto de deberes que tiene que cumplir y nacen desde ese momento un conjunto de derechos a los cuales se hace acreedor.
Derechos del empleado público
- Retribución: La retribución, sueldo o contraprestación por los servicios o trabajos que el agente realiza y que el Estado le paga periódicamente, es un derecho al cual se hace acreedor aquél a partir de que preste efectivamente el servicio. El sueldo a pagar es una obligación del Estado, que nace del carácter contractual de la relación de empleo público.
El sueldo no puede ser disminuido ni suprimido, pero sí puede ser aumentado o reajustado en más. Por el principio de la intangibilidad de las remuneraciones no se admite la disminución del sueldo, ni aun en el supuesto de una disposición de carácter general, que afectara por igual a todos los empleados o funcionarios públicos, pues tal situación repugnaría a los derechos consagrados por la Constitución. Además del sueldo o asignación básica, el agente público percibe asignaciones complementarias. Dependiendo del cargo que desempeñe el agente, las asignaciones complementarias pueden ser por gastos de representación, viáticos (gastos de traslado y alimentos), subsidio familiar, aguinaldo, asignaciones por título profesional o técnico, antigüedad, insalubridad o riesgo de la actividad, etcétera.
- Estabilidad. Retiro voluntario: Es el derecho del agente a la continuidad en el cargo o empleo del que no puede, en principio, ser separado.
La estabilidad puede ser propia impropia. La propia es la estabilidad absoluta, por la cual no cabe la indemnización como sustitución por el cargo. La impropia es la estabilidad relativa, por la cual procede la indemnización sustitutiva. En suma, por regla general, los agentes gozan de estabilidad propia, sin embargo no todos los empleados y funcionarios gozan de estabilidad.
Excepciones
- Los agentes que no hayan cumplido el período mínimo de ejercicio efectivo del cargo, según el régimen jurídico pertinente
- El personal de gabinete; bajo esta denominación se comprende a ministros, secretarios respectivos, personal de asesoramiento, etc.
- El personal interino o suplente
- El personal para cuyo nombramiento se requiere el acuerdo del Senado. Cuando la designación se hace durante el receso senatorial, el personal es designado en comisión y carece de estabilidad, hasta que se le preste acuerdo
- El personal transitorio y contratado, por la misma modalidad de prestación del servicio.
Las causas del cese de la estabilidad deben respetar el principio de razonabilidad; cuando por motivos arbitrarios y sin más explicaciones se separa al agente del cargo, bajo la fórmula "por razones de servicio", u otra análoga, ello implica una cesantía lisa y llana. Por su parte, la estabilidad puede cesar por causas imputables al agente (conducta indebida), que habilita a la separación del cargo, previo procedimiento sumarial que asegure el debido proceso y resguarde la garantía de defensa. Claro está que el cese de la estabilidad debe ser indemnizado, pues este caso se asimila al de expropiación por causa de utilidad pública. En relación a la indemnización que debe percibir el agente cuando cesa la estabilidad por motivos de interés general, debe tener ella un alcance integral, es decir que debe resarcir "todos" los daños que provocan la pérdida de la estabilidad y la consecuente finalización de la relación de empleo público. La indemnización debe ser "justa y razonable". También finaliza la estabilidad cuando se ha cumplido el "término legal" para acogerse a la jubilación. O cuando una imposibilidad física impide cumplir con las funciones, correspondiendo el otorgamiento de una pensión. Carrera: El derecho a la carrera comprende el nivel escalafonario, o jerarquía alcanzada, el ascenso y la jubilación. El ascenso del agente obedece a dos requisitos: antigüedad y mérito. Así, en las clases inferiores se asciende por antigüedad, en tanto que en las superiores se asciende además por mérito, es decir, teniendo en cuenta la idoneidad o mayor eficacia técnica para el cargo. Descanso: El descanso comprende vacaciones y licencias. Las vacaciones son de carácter general; se otorgan anualmente; mientras que las licencias son de carácter personal y se otorgan intuitu persona, a solicitud del interesado, en las circunstancias que establece la norma pertinente. Las vacaciones son de carácter obligatorio para el empleador, porque con ello se procura mantener la salud en forma integral del empleado, siendo de orden público. Las licencias no tienen carácter de orden público, sino que contemplan circunstancias particulares o especialísimas (enfermedad, muerte de un familiar, estudio, etcétera). Las vacaciones y licencias comprenden períodos temporales distintos; los días otorgados en razón de la segunda no pueden quedar comprendidos en los días que abarque la primera. Renuncia: Se trata de un derecho reglamentado en cuanto a sus aspectos formales y temporales. La renuncia debe ser presentada por escrito ante el Superior del cual dependa el agente; se debe verificar la inexistencia de sumarios que impliquen la aplicación de sanciones disciplinarias ; puede mantenerse la aceptación de la renuncia en suspenso durante 180 días, a partir de su presentación, y mientras no sea notificada su aceptación puede ser retirada.
Deberes
Son deberes del agente público
Prestación personal. El empleado público queda obligado a dedicarse personal y directamente a su función, cumpliendo eficazmente con su servicio, en las condiciones de tiempo, forma, lugar y modalidad que las normas pertinentes indican. Cabe aclarar que el agente puede residir donde él lo decida libremente, con tal de que ello no obstaculice el cumplimiento de sus funciones, o en cuanto una norma no le exija residir en el lugar en donde está la repartición en que presta servicios. Otra cuestión relacionada con el lugar en donde se presta el servicio, es la de los traslados de los agentes o cambio de lugar de la prestación, derecho que puede ejercer la administración dentro de determinados límites (razonabilidad, no desviación de poder, etcétera). Relación jerárquica. La relación jerárquica implica el llamado poder jerárquico, por el cual el superior imparte órdenes o instrucciones o solicita informes de su inmediato inferior. En función de que hay que respetar cada grado de la escala jerárquica, el superior no puede requerir dichos informes o impartir instrucciones a cualquiera de sus subordinados, sino a aquel o aquellos que le siguen inmediatamente en grado jerárquico. Tal principio tiene arraigo constitucional. Deber de obediencia. Como consecuencia del poder jerárquico se infiere el deber de obediencia del inferior respecto de las órdenes emanadas del superior jerárquico competente para darlas, que reúna las formalidades del caso y tengan por objeto la realización de actos de servicio que correspondan a la función del agente. Sin embargo, el deber de obediencia tiene límites, que por excepción habilitan a desobedecer, o a no cumplir la orden que se considera ilegítima. Esto significa que el inferior puede controlar la legitimidad de la orden, para verificar si adolece de vicios muy graves, motivo por el cual quedará exceptuado de la obediencia, sin que tal desobediencia le haga incurrir en responsabilidad; por el contrario, el cumplimiento de una orden jurídicamente inexistente lo haría pasible de responsabilidad. Por ello se desestima la posibilidad de la obediencia absoluta, por ser incompatible con la razonabilidad. El inferior no es meramente el ejecutor material de la orden impartida por el superior, sino que puede examinarla, para verificar su legitimidad. Este derecho-deber no exige de una norma que expresamente lo determine, porque es derecho de todo empleado público examinar la orden del superior, para verificar su legitimidad formal y material. Conducta decorosa. La conducta del agente debe ser digna, tanto en la función pública como en el ámbito privado; debe observar buena conducta, mantener el honor y las buenas costumbres. Etica pública. El ejercicio de la función pública debe estar signado por la diafanidad del obrar de sus empleados y funcionarios, fundamentalmente en el manejo de los fondos, del patrimonio y de los procedimientos de actuación y deci sión gubernativas. Ello también ha sido explicitado en la Convención Interamericana contra la Corrupción, entre cuyos propósitos figura el de promover y fortalecer el desarrollo de los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción "en el ejercicio de las funciones públicas y en los actos de corrupción específicamente vinculados con tal ejercicio".
Prohibiciones
La normativa establece una serie de prohibiciones entre las que merecen destacarse: la imposibilidad de acumular dos o más empleos públicos, el patrocinar trámites o gestiones de terceros vinculados con su función, recibir directa o indirectamente beneficios originados en licitaciones o contratos de la administración, utilizar con fines particulares los bienes, elementos o útiles destinados al servicio oficial. Asimismo, al agente estatal le está prohibido dirigir, administrar, asesorar, patrocinar o representar a personas que gestionan o explotan concesiones o privilegios de la administración; mantener vinculaciones que le signifiquen beneficios u obligaciones con entidades directamente fiscalizadas por la dependencia en la que presta servicios; realizar propaganda o proselitismo político en ocasión del ejercicio de sus funciones; recibir dádivas u obsequios con motivo del desempeño de sus funciones.
