Empresa pública
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Empresa pública. Las empresas públicas se crean usualmente con la motivación de brindar bienes y servicios de primera necesidad a la población. Sin embargo, esto no quiere decir que siempre trabajen a pérdida.
Dicho de otro modo, en la práctica el Estado tiene el control sobre la administración de dicha organización; siendo una organización o corporación de la cual el Estado es propietario parcial o total (accionista mayoritario), y en cuya administración, por lo tanto, puede incidir de manera directa o indirecta el gobierno. Esto difiere no confundirse con lo que en la jerga anglosajona se llama “Public Company”, y que se corresponde con las empresas de capital abierto.
Sumario
Origen de la empresa pública
La empresa pública tiene sus orígenes formales en el siglo XVIII y XIX, dependiendo de la nación, cuando los Estados competían entre sí por la explotación económica de sus colonias y por la acumulación de recursos que les conduciría hacia la industrialización plena.
Sin embargo, tuvo su auge a mediados del siglo XX, tras la Segunda Guerra Mundial, cuando muchas naciones del mundo optaron por estatizar las empresas privadas cuyas actividades eran consideradas cruciales para la estabilidad política y económica del país.
En las siguientes décadas, todos los países contaban con empresas públicas clave, sobre todo los países socialistas de la constelación política de la URSS. Allí se llevó a cabo un proceso rápido de estatización violenta de prácticamente todas las industrias y empresas nacionales, otorgándole el control pleno de la economía al Estado.
La expansión de la empresa pública en Europa estuvo asociada al llamado Estado de Bienestar (Welfare State) que procuró mejorar la calidad de vida de sus ciudadanos a través de una mayor presencia del Estado en la economía, sin llegar a los extremos del comunismo.
Pero esto cambió radicalmente a partir de 1970, cuando se desató la primera ola de privatizaciones en Europa y los EEUU, fruto del cuestionamiento prolongado de la administración económica del Estado que trajo consigo el Neoliberalismo.
Los años siguientes profundizaron la retraída de la empresa pública, proponiendo como alternativa la confianza en las leyes del mercado y sus dinámicas de autorregulación. Esto condujo a una segunda oleada de privatizaciones, a comienzos de la década de 1990, cuyo escenario fue América Latina, y que trajo consigo consecuencias económicas y sociales muy duras.
Historia
La empresa pública ha tenido distinta relevancia desde la perspectiva histórica y en atención al enfoque seguido por los poderes públicos en diversos países.
En Europa y Latinoamérica aparecerían empresas públicas prestadoras de servicios en red en sectores como la telefonía, el transporte ferroviario, el sector bancario, el sector energético, alcantarillado y saneamiento, entre otros. La empresa pública explotaría actividades que fueron objeto de reserva al sector público previa declaración administrativa de servicio público.
En los años 1950 se expande por el mundo el modelo de estado de bienestar, lo que implicó una mayor presencia del gobierno, no solo en las empresas de servicios sino ahora también en empresas industriales.
En la década de 1970 se produce una ola de privatizaciones en Estados Unidos y Europa. En este momento histórico comenzó a cuestionarse la eficacia de la empresa pública en la consecución del objetivo de la eficiencia asignativa como consecuencia del desarrollo de la teoría de los "fallos de Estado" de la Public Choice, fundada en este caso por la existencia de objetivos difusos para la empresa pública, múltiples principales con distintos intereses, problemas de información asimétrica en su control y problemas de rentabilidad por dedicarse a actividades en declive y contar con estructuras de costes ineficientes (con elevados costes fijos y activos no corrientes y elevados gastos de personal al ser empleadas para aplicar políticas de sostenimiento del empleo). En Europa estas medidas se impulsaron a partir de la fijación del objetivo del Mercado Interior por el Acta Única Europea de 1986. El Tratado de Maastricht incorporó la noción del mercado interior a derecho originario y reguló por primera vez la competencia en la UE así como las Ayudas Estatales. El Tratado de Lisboa profundizaría en la base teórica de la liberalización para poner fin a los monopolios estatales con el concepto de los "servicios económicos de interés general", que no necesariamente deben prestarse por el sector público. Las privatizaciones en Latinoamérica tendrían su punto más álgido en la década de 1990 cuando los partidos gobernantes adhieren al Consenso de Washington.
Características de la empresa pública
Las principales características de una empresa pública son:
• Más del 50% de las acciones pertenecen al gobierno, ya sea el central o en cualquiera de sus niveles de descentralización (municipio, provincia, gobierno regional u otro).
• El objetivo de obtener rentabilidad no es ajeno a su actividad. Sin embargo, siempre habrá un fin superior, por ejemplo, abastecer de luz a toda la población del país.
• Suelen ser empresas de servicios básicos como agua y saneamiento, electricidad, entre otros. Pero en algunos casos el Estado interviene, por ejemplo, en industrias estratégicas para controlar los recursos naturales.
• Otro sector al que suele ingresar el Estado es el de las comunicaciones. El Gobierno suele contar con una cadena de televisión o de radio con el objetivo de dar a conocer a la población las actividades que realiza. Su fin no es únicamente propagandístico, sino de interés público porque es una manera de anunciar la ciudadanía, por ejemplo, el lanzamiento de un programa de vacunación.
• Siguiendo con el tema de comunicaciones, hay casos exitosos como el de la BBC. Este ejemplo suele citarse para argumentar que es posible que existan empresas estatales eficientes.
• La empresa pública puede competir o no con empresas privadas, es decir, no siempre tiene el monopolio de la industria.
• Una empresa privada puede convertirse en pública si el Estado decide nacionalizarla. Lo contrario sucede cuando hay un proceso de privatización.
Motivos para crear una empresa pública
Los principales motivos para fundar una empresa pública son:
• Intervenir en un sector que el gobierno considera estratégico. Esto sucede, por ejemplo, en el caso de Noruega con el petróleo.
• Sustituir o impulsar la inversión privada cuando esta no ha surgido por el elevado riesgo y/o coste que implica. Lo anterior se observa, por ejemplo, en zonas o lugares alejados a las ciudades donde la demanda por un servicio es muy baja o no está del todo asegurada.
• Llevar a cabo actividades productivas que no sean rentables, pero cuyo impacto sea positivo a nivel social y colectivo. Puede tratarse, por ejemplo, de una empresa pública que administre programas medioambientales.
• Dominar un llamado monopolio natural, por sus altos costes fijos, como es el caso del agua y saneamiento. El objetivo, en teoría, es evitar que un privado se apropie de este mercado imponiendo altos precios.
• Buscar mayor igualdad de oportunidades. Por esa razón, usualmente el Estado ofrece educación en todos los niveles. Así, promueve el acceso de las personas de los estratos socioeconómicos más bajos.
Las empresas públicas pueden o no diferir significativamente de las empresas privadas en cuanto a sus objetivos. Pero cuando lo hacen, generalmente, persiguen las siguientes metas:
• Influir en la redistribución de la renta. Ya que las empresas públicas no persiguen el beneficio individual como meta fundamental, como ocurre en el caso de las privadas, el dinero que generan sus actividades puede emplearse para paliar las desigualdades sociales y económicas de la población, redistribuyendo la riqueza en mayor o menor medida, según sea el caso. Esto a menudo trae consigo conflictos respecto a dónde trazar la línea entre la rentabilidad de la empresa y la satisfacción de sus cometidos sociales.
• Consolidar la autonomía económica del Estado. Las empresas públicas brindan al Estado una mayor capacidad de influir en la economía nacional, pero también una fuente de generación de riquezas bajo su control, lo cual le hace más resistente a las presiones de parte de sectores económicos poderosos. Esto, sin embargo, puede traer consigo inconvenientes como la pérdida de la competitividad y de la eficiencia.
• Monopolizar sectores clave de la economía. En ocasiones las empresas públicas son creadas para administrar la totalidad de un sector económico que el Estado considera demasiado importante para dejar en manos de privados, como suele ocurrir con los servicios básicos o con industrias nacionales demasiado lucrativas y centrales en el PBI nacional.
Diferencias entre empresas estatales públicas y privadas
Una empresa estatal o sociedad estatal es aquella que es propiedad del Estado, sea este nacional, municipal o de cualquier otro estrato administrativo, ya sea de un modo total o parcial. A pesar de converger en la forma de actuar, hay sustanciales diferencias entre la empresa pública y la privada. A título de ejemplo, destacan las siguientes:
• En sus procedimientos de financiación. Esta diferencia radica no tanto en la posible existencia de tratamiento diferencial en el mercado de capitales público y privado, trato que también suele recibir la gran empresa privada –de forma idéntica o muy parecida– en relación con la empresa privada pequeña o media, sino en la posible financiación pública con origen en los presupuestos que a menudo viene otorgándose a este tipo de empresas.
• La persecución del beneficio y el control a que están sometidas por los poderes públicos. Sin olvidar el objetivo del beneficio, está muy claro que la razón de la existencia de la empresa pública no es la obtención de beneficios. Aquí la diferencia no es sustancial, sino de grado, por cuanto los en las grandes empresas privadas, además del objetivo del beneficio, concurren otros objetivos igualmente destacados, como lo son el crecimiento y el poder de dichas organizaciones; circunstancias que no tienen por qué estar –mediata ni inmediatamente al servicio del beneficio–. Por lo que al grado de control se refiere, cabe señalar que las empresas públicas están sometidas, además, al control específico que deriva de su pertenencia al sector público. Cabe puntualizar que el tema del grado de algunas de las características diferenciadoras entre empresas privadas y empresas públicas no es uniforme dentro de la extensamente gama de las empresas públicas, sino que obedece a la mayor o menor caracterización de públicas que tengan este tipo de empresas.
• Las empresas públicas difieren de las privadas en su pertenencia al Estado (mientras que estas últimas residen en manos de terceros), y suelen formar parte del patrimonio público, o sea, de los bienes de una nación que el Estado administra en nombre de todos.
• Al mismo tiempo, esto permite que muchas empresas públicas persigan objetivos diferentes a las privadas, y que generalmente estén menos enfocadas en el lucro y en el rendimiento económico. Todo depende de los lineamientos de la política económica gubernamental.
• Las empresas públicas pueden surgir de manera espontánea, fundadas por el propio sector público, o como fruto de procesos de nacionalización o expropiación de empresas privadas por parte del Estado. Al proceso contrario, de llevar una empresa pública a manos privadas, se le conoce como privatización.
